El Gobierno ha enviado hoy a la Comisión Europea el Plan Presupuestario de 2023 cumpliendo de esta forma con la normativa comunitaria. El documento, que se publica en la página web del Ministerio de Hacienda y Función Pública y puede consultarse aquí, incluye las previsiones del cuadro macroeconómico y la evolución de las finanzas públicas.
El Plan Presupuestario se remite a Bruselas apenas unos días después de que el Gobierno haya aprobado y enviado al Congreso de los Diputados el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2023, que iniciará ahora su tramitación parlamentaria con el objetivo de entrar en vigor en tiempo y forma el 1 de enero por tercer ejercicio consecutivo.
Por tanto, el documento enviado a la Comisión Europea incluye un primer escenario que recoge las medidas de ingresos y gastos que contienen las cuentas públicas y que se realizaron en base a la normativa vigente en el momento de elaboración de los Presupuestos de 2023.
Sin embargo, debido al contexto de elevada incertidumbre como consecuencia de la invasión de Ucrania por parte de Rusia que tiene un significativo impacto económico mediante una elevada inflación, este Plan Presupuestario incorpora como novedad un segundo escenario que contempla que una recaudación mayor de la inicialmente estimada dará margen para prorrogar y adoptar aquellas medidas que se estime conveniente, con el fin de proteger a los colectivos vulnerables, a la clase media y trabajadora, a los autónomos y a los sectores productivos más afectadas por la crisis energética.
En cualquier caso, el documento deja claro a las autoridades europeas que la prioridad de los Presupuestos de 2023 son la justicia social, mediante el fortalecimiento del Estado del Bienestar, y la eficiencia económica a través del crecimiento y la creación de empleo de calidad impulsada por la transformación del modelo productivo.
Todo ello sin olvidar el compromiso del Gobierno con la estabilidad presupuestaria como demuestra la reducción de déficit público y de deuda pública previstas para el próximo año y que continúan una senda descendente iniciada en 2021.
Un crecimiento más resistente e inclusivo
El Plan Presupuestario se basa en un cuadro macroeconómico prudente como es el contemplado en las cuentas públicas de 2023. En este sentido, cabe destacar la solidez de la economía española que, según las últimas previsiones, avanzará un 4,4% en 2022 y un 2,1% en 2023. En ambos casos un crecimiento por encima de la media de la zona euro y de las grandes economías comunitarias.
De esta manera, la evolución de la economía española durante los dos últimos años confirma un cambio de patrón en el nuevo ciclo económico. Frente a la salida de crisis anteriores, las medidas adoptadas desde la primavera de 2020 para proteger el tejido productivo, el empleo y las rentas de las familias permitieron disponer de una base sólida para la recuperación de la actividad, el empleo y la inversión, permitiendo un ciclo marcado por un crecimiento más justo y sostenible.
De hecho, gracias al escudo social desplegado por el Gobierno durante la pandemia los actuales niveles de desigualdad serían inferiores a los niveles registrados en febrero de 2020. Una de las claves para lograrlo sería la introducción del Ingreso Mínimo Vital. Asimismo, para el total de la población, la desigualdad medida por el índice de Gini –que se incrementa a más desigualdad- habría aumentado en más de 10 puntos en ausencia de transferencias sociales a familias y trabajadores. Precisamente, el impacto máximo de las transferencias se observa en lo más duro de la pandemia, coincidiendo particularmente con el despliegue de los ERTE, que protegieron las rentas de millones de empleados.
Previsión de ingresos
El Plan Presupuestario de 2023 recoge en el escenario 1 –solo tiene en cuenta las medidas contempladas en los PGE 2023- que los ingresos totales del conjunto de las Administraciones Públicas supondrán un 42,3% del PIB, ascendiendo a 587.609 millones de euros en términos de contabilidad nacional. Supone un ligero incremento respecto al 42,1% del PIB previsto para 2022.
Los impuestos alcanzarán los 344.627 millones de euros en términos de contabilidad nacional, lo que supone un 7,6% más respecto a 2022. Esta mayor recaudación se debe al impacto de las nuevas medidas fiscales como la aplicación del tipo mínimo en el Impuesto sobre Sociedades, la entrada en vigor del Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, y la introducción de medidas no tributarias como el nuevo gravamen temporal en los sectores energético y financiero. También están contempladas medidas de minoración de ingresos en 2023 como la reducción de los rendimientos del trabajo en el IRPF hasta 21.000 euros y la rebaja del IVA en los productos de higiene femenina.
Las cotizaciones sociales crecerán al 4% en 2022 y un 6,8% en 2023, lo que refleja la buena marcha de la afiliación, la transformación del mercado de trabajo tras la reforma laboral y las buenas perspectivas del empleo para el año que viene.
Por el lado de los gastos, el escenario asociado a los Presupuestos Generales del Estado para 2023 contempla para el total de Administraciones Públicas un peso del 47,1% sobre el PIB en 2022 y del 46,2% para 2023. De esta forma se consolida la reducción iniciada en 2021 tras superar el impacto de la pandemia.
En este escenario, el año 2022 recoge el impacto de 10.000 millones de euros por las medidas adoptadas hasta la fecha para combatir las consecuencias de la guerra y de la crisis energética.
Este escenario contempla en la remuneración de asalariados el incremento retributivo del 2% ya aprobado para 2022 y el del 2,5% para 2023 (con posibilidad de un aumento adicional del 1% si se cumplen determinadas variables de inflación y de crecimiento del PIB nominal, tal y como se refleja en los Presupuestos de 2023). En este escenario no se recoge el incremento retributivo adicional del 1,5% para 2022 al no estar incluido en las cuentas públicas de 2023, ya que será aprobado en breve por el Gobierno.
El gasto en transferencias sociales aumenta y pasa de representar un 20,6% del PIB en 2022 al 20,8% en 2023. Ahí se recoge la revalorización de las pensiones, así como las prestaciones por incapacidad y otras prestaciones como el Ingreso Mínimo Vital.
Escenario con previsión de prórroga de medidas
Por otra parte, el Plan Presupuestario contempla un segundo escenario en el que se prevé la prórroga y adopción de nuevas medidas para combatir la inflación y mitigar su impacto en la mayoría social del país. En este escenario, se contempla un punto de partida de ingresos en 2022 mejor de lo esperado en base a los buenos resultados de la liquidación del IRPF y del Impuesto de Sociedades por el dinamismo del empleo y el sólido crecimiento económico.
En este escenario, la ratio de ingresos públicos sobre PIB ascenderá al 42,9% en 2022 y la previsión de los impuestos se situará en 331.188 millones de euros, en términos de contabilidad nacional. Esto supone un crecimiento de un 11,8%, pero una ligera ralentización respecto al 15,4% alcanzado en 2021.
Por tanto, en este segundo escenario para 2023 se prevé que los ingresos totales del conjunto de las Administraciones Públicas supongan un 43% del PIB, ascendiendo a 597.265 millones de euros en términos de contabilidad nacional.
Los impuestos alcanzarán los 354.283 millones de euros, lo que supone un 7% más respecto a 2022, pero implicaría una ralentización de 5 puntos respecto a la estimación de crecimiento para el presente ejercicio. Ese menor crecimiento de los ingresos tributarios se explicaría por la potencial prórroga para 2023 de las medidas de rebajas fiscales en materia energética que se contemplan en este escenario. También se recoge el impacto positivo adicional de la limitación en la compensación de pérdidas en los grupos consolidados en el Impuesto sobre Sociedades, así como la recaudación derivada del impuesto de solidaridad de las grandes fortunas.
En este segundo escenario los gastos alcanzarán para el total de Administraciones Públicas un peso del 47,9% del PIB en 2022 y del 46,9% para 2023, consolidando así la tendencia descendente que se inició en 2021 tras el estallido de la pandemia hace dos años.
En este escenario, el gasto público de 2022 contempla el nuevo paquete de medidas anunciado por el presidente del Gobierno esta semana y que supone un refuerzo del bono social térmico y la creación de una nueva tarifa regulada para las calderas en las comunidades de vecinos.
Para 2023 en este escenario se recoge la previsión de prorrogar algunas medidas adoptadas para mitigar el impacto de la inflación en las clases medias y trabajadoras y también en los colectivos más vulnerables.
Refuerzo de la sanidad y la educación
El Plan Presupuestario traslada el impulso al Estado de Bienestar que defiende el Gobierno y que se traduce en una partida récord para becas, dependencia o sanidad.
Ello no impide que la senda de gasto incluida en el Plan Presupuestario cumpla con las directrices publicadas en mayo por la Comisión Europea en la que pedía limitar el crecimiento del gasto corriente y mantener un tono de la política fiscal prudente y neutral. Esta recomendación se traduce en que el gasto nacional corriente primario debe crecer por debajo de la tasa referencia de medio plazo.
Con las previsiones fiscales y macroeconómicas del Plan Presupuestario, se estima que el gasto primario corriente nacional neto de medidas temporales de emergencia en 2023 sea aproximadamente 1.000 millones de euros inferior a la tasa de referencia de medio plazo. Así, el gasto público nominal neto computable crecería en 2022 el 3% y en 2023 registraría un crecimiento del 4,1%, estando ambas tasas por debajo de la tasa de referencia de crecimiento a medio plazo (4,8% en 2022 y 4,6% en 2023).
Reducción de déficit y deuda
El Plan Presupuestario de 2023 refleja el compromiso del Gobierno con el saneamiento de las cuentas públicas. En este sentido, pese a que la cláusula de salvaguarda seguirá vigente el próximo y, por tanto, siguiendo las recomendaciones de la Comisión Europa, las reglas fiscales seguirán suspendidas, el Gobierno mantendrá la responsabilidad fiscal mediante las tasas de referencia.
De esta forma, la previsión de déficit de 2023 se sitúa en el 3,9%, lo que supone una reducción frente al 5% de 2022. De hecho, supondrá una disminución del 60% respecto al 10,1% registrado en 2020 por el impacto de la pandemia y la necesidad de implementar medidas de protección de rentas de trabajadores, autónomos y del tejido empresarial.
Por su parte, la ratio de deuda pública sobre PIB también proseguirá su descenso iniciado en 2021. De esta forma, la deuda se situará en el 112,4% del PIB, frente al 115,2% de 2022. Más recursos para CCAA y EELL El Plan Presupuestario también recoge el compromiso del Gobierno con la financiación autonómica y local con el objetivo de que ambas administraciones puedan seguir ofreciendo servicios públicos de calidad. De hecho, como ocurrió durante la pandemia, será la Administración Central quien asuma el mayor coste de la crisis derivada de la guerra.
Por tanto, el documento enviado a la Comisión Europea incluye el mayor margen fiscal para las Comunidades Autónomas en 2023, que tendrán una tasa de referencia del 0,3% del PIB, dos décimas menos que la previsión recogida en el Programa de Estabilidad que serán asumidas por la Administración Central.
En concreto, las Comunidades recibirán 135.274 millones en concepto de entregas a cuenta y por la liquidación de 2021. Supone una cifra sin precedentes y que implica un incremento de la financiación del 24% respecto a este ejercicio.
En el caso de las Entidades Locales, la previsión es que en 2023 cierren con un superávit del 0,1%, una décima menos que en el Programa de Estabilidad, lo que les otorga más margen de gasto. Asimismo, las entregas a cuenta y liquidación se traducirán en 23.235 millones en 2023, un 5% más que el año anterior.
Impacto del Plan de Recuperación en el crecimiento
Las partidas referidas al Plan de Recuperación en los Presupuestos Generales del Estado para 2023 se incrementan un 6,7%, pasando de 26.900 millones de euros en 2022 a 28.692 millones de euros en 2023. El documento resalta la importancia que los fondos europeos pueden protagonizar como elemento de política económica contracíclico en un escenario de desaceleración económica en la UE.
La vocación transformadora del Plan de Recuperación permitirá que durante el periodo 2021-2031, se produzca un aumento medio en el nivel de PIB de unos 2,6 puntos, lo que se traduce entre unos 30.000 y 40.000 millones. En el largo plazo, a partir de 2032, el Plan de Recuperación habrá incorporado 3,4 puntos al PIB de forma estructural y a pesar de que se hayan retirado las medidas de estímulo.
En concreto, se prevé que las reformas ya aprobadas incrementen el PIB de este año 2022 en seis décimas, casi 1,5 puntos en 2023 y hasta 3 puntos en 2031. Cabe destacar que las reformas ligadas al mercado laboral son las que generarán un mayor impacto económico. Las reformas que inciden sobre el capital científico, tecnológico, humano e institucional, que entre todas suman hasta un 44% del impacto de las reformas sobre el crecimiento, serán también esenciales para elevar el crecimiento potencial.
